новости, достопримечательности, история, карта, фотогалерея Донецкой области
Донбасс информационный - путеводитель по Донецкой области
Loading...

Новости Донецка и области

10 июня 2015 года

Децентрализация по-украински: какой она должна быть

децентрализация 

децентрализация

Предпосылки децентрализации

Современная сложная социально-политическая ситуация в Украине активизировала острые политические дебаты по совершенствованию ее государственно-территориального устройства с целью расширения самостоятельности регионов.

Разговоры о так называемой децентрализации идут с начала 2014 года, когда прямой запрос по этому осуществила Революция Достоинства. Следует заметить, что впервые за новейшую историю Украины на конституционном уровне заговорили о распределении полномочий не «по горизонтали» (то есть в том заколдованном круге «Президент - Парламент - Правительство»), а «по вертикали» (то есть между центрами и регионами) .

И это объективно по нескольким основаниям.

Во-первых, мы имеем незаконченное конституционную реформу. Как мы помним, 8 декабря 2004 были проголосованы «в пакете» с ныне снова действующими поправками о переходе к парламентско-президентской республики поправки по совершенствованию системы местного самоуправления. Эти поправки требовали окончательного одобрения на следующей сессии, чего не произошло. Поэтому на сегодняшний день мы имеем ситуацию, когда на уровне центральной власти действует парламентский тип правления, а на местном - президентский. Ведь руководителей областей и районов, как и раньше, назначает Президент. Мы видели, к которым комических ситуаций это приводило «губернаторы» не могли выехать в столицу по вызову непосредственного руководителя - премьер-министра, поскольку не могли получить разрешение на командировку в Секретариате Президента. О какой управляемость регионом в такой ситуации можно говорить, когда «губернатор» ответственный перед тремя субъектами одновременно (Президент, Кабмин, местный совет), а по сути - не ответственен ни перед кем. Итак, в условиях, когда президент и правительство представляют конкурирующие политические силы такая модель регионального управления является нежизнеспособной.

Во-вторых, существующая модель административно-территориального устройства Украины сформировалась в 1930-х годах, и в последние десятилетия развивалась в сторону ослабления регионов, распространение коррупции, сопровождалась ростом неэффективности системы публичной власти и управления. Эти факторы по внешней «поддержки» обернулись сепаратистскими движениями.

В-третьих, существенные региональные различия исторического, экономического, географического, этнического, культурного, языкового характера является тем постоянным фактором, определяющим политическое поведение населения, а точнее - политическую конкуренцию регионов, «столкновение» запада и востока Украины.

Многие считают, что унитарный статус Украины не дает населению территорий возможности для самостоятельного устройства своей региональной жизни, защиты своих территориальных особенностей и интересов политического, экономического, культурного и иного характера. Именно правовое игнорирование территориальных и этнических различий регионов, по их мнению, послужило одной из весомых причин глубокого кризиса украинской государственности и территориальной целостности. Раздаются призывы к федерализации, которую определяют как «панацею» для решения буквально всех проблем общественной жизни, которой она конечно быть не может априори.

Социально-правовая ситуация, сложившаяся в настоящее время, требует поиска собственной конституционной модели взаимодействия центра и регионов, которая предусматривала бы значительную децентрализацию власти в условиях сохранения унитарного государственного устройства. Учет отечественного исторического опыта Украины и мирового опыта, зарубежных экспертных рекомендаций не может вести к воспроизводству старых государственных форм Украины, зарубежных моделей устройства государства, даже в том случае, если они исторически оправданы. Исторические формы устройства общества и государства, как правило, эффективно действуют в конкретно-исторических условиях.

Выход есть: регионализация!

Поэтому, считаю, перспективы развития Украины как современной эффективной демократического, правового государства непосредственно связанные с регионализацией. Она представляет собой процесс трансформации государства в направлении разграничения полномочий и структур государственного управления в пользу регионов. По сути, это государство, которое состоит из автономных образований, то есть территорий, не имеющих государственного суверенитета, но пользуются широкими самоуправляющимися полномочиями.

В переходный период от авторитарного режима к демократии регионализм оказывается важным фактором преобразования общества в целом. Так, например, такие европейские страны как Италия, Испания шли от тоталитаризма к демократии именно через регионализацию. Для Украины в современных условиях регионализм - это важная гарантия демократических преобразований в стране, сохранение ее территориальной целостности и национального единства.

Безусловно, Украина имеет свои существенные особенности, которые не позволяют проводить прямые аналогии с любой регионалистские государством в мире. Ни итальянский, ни испанский, ни южно-африканская модели не могут быть механически перенесены на украинском политико-правовую почву. Исторические, экономические, политические, национальные и другие особенности Украины обусловливают особенности украинского регионализма.

Воплощение благих намерений

Поэтому можно утверждать о практической необходимости и политической целесообразности развития украинской государственности в сторону усиления регионов с целью децентрацизации государственного управления, оптимизации местного самоуправления и, соответственно, расширение самостоятельности региональных властей. Это обусловливает внесение изменений в Конституцию Украины, связанных с пересмотром компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.

Эффективное осуществление децентрализации возможно путем прежде всего, следующих шагов:

  • Ликвидация областных и районных государственных администраций. Эта выстроена в 1990-х годах вертикаль власти, ориентированная на Администрацию Президента (даже не Правительство!), В условиях парламентской республики и действенного местного самоуправления становится лишним элементом государственного механизма.

Вместо них не должны создаваться правительственные президентские представительства, в функции которых будет включено государственный надзор за соблюдением законодательства органами местного самоуправления на соответствующей территории и соблюдения ими прав и свобод личности.

Ни один орган не может быть наделен правом вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, кроме суда.

  • Создание исполнительных комитетов областных и районных советов. Сегодня Областные и районные советы, являясь органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин, принимают соответственно областной и районный бюджет, не имеют собственных исполнительных структур. В связи с этим они делегируют часть своих полномочий местным государственным администрациям. Такая практика сделала эти местные советы просто декорацией локальной демократии. Областные и районные советы должны образовывать ответственны перед ними исполнительные органы, которые будут заниматься формированием и исполнением соответствующих бюджетов, реализацией региональных программ социально-экономического развития, осуществлять иные полномочия по управлению регионом, или соответствующей территории района.
  • Изменение избирательной системы на выборах областных и районных советов. Децентрализация управления предполагает рассредоточение власти, ее деконцентрацию. До сих пор областной и районный уровни государства формировались центральной властью без учета мнения местного населения, а иногда - вопреки ей. А существующая система выборов в представительные органы самоуправления позволяла насаждать «нужных» центральной власти людей. Такая практика антидемократической и нивелирует любые лозунги о самостоятельности регионов.

Резкий переход по избранию депутатов местных советов по мажоритарной системе до избрания их по пропорциональной системе вызвал в свое время справедливую критику. Эта избирательная система на уровне областных и районных советов была впоследствии изменена на смешанную, когда половина состава совета избиралась в округах, половина - по избирательным спискам партий. Дальнейшее реформирование должно заключаться не в возвращении statusquo, а в построении такой системы, которая бы отвечала интересам жителей соответствующих регионов.

Что именно составляет интерес территориальной общины в этом вопросе? Наверное, обеспечения репрезентативности. Ведь представительное учреждение должно обеспечивать не только партийное представительство, которое в наших политических реалиях имеет условный характер, но и представительство других социальных слоев населения. Банально говорить о профессионализме депутатского корпуса, которая была нивелирована пропорциональной системе избрания депутатов местных советов по закрытым спискам. Но именно мажоритарная система обеспечивала связь (или хотя знакомство) депутата с избирателями.

Существенным недостатком современной избирательной системы является то, что выборы депутатов районных, областных советов по смешанной системе противоречат конституционной природе этих советов как органов, представляющих общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов. При такой системе граждане реально теряют гарантированную возможность направить своего представителя в соответствующий орган местного самоуправления. Поэтому для обеспечения представительства общих интересов общин оптимальным является механизм формирования этой категории местных советов или пропорциональная избирательная система с открытыми списками и преференций по мажоритарной системе абсолютного большинства в одномандатных округах. Это означает, что от каждой общины района или области в соответствующий совет попадут их представители. При этом, чем больше общество, тем больше избирательных округов в ней создается, и соответственно больше представителей попадает в районную или областную раду.

Кроме того, следует установить ценз оседлости для кандидатов в депутаты местных советов и для претендентов на должности в исполнительные органы советов - на эти мандаты / должности могут претендовать только лица, которые в течение значительного срока постоянно проживающих в регионе. Такая норма сделает невозможным попытки провести в совет или на должность столичных гастролеров, не будут знакомы с проблемами соответствующей территории.

  • Разграничение полномочий между центром и регионами. Это ключевой вопрос, поскольку предоставив организационную самостоятельность регионам, а не наделив их собственными полномочиями, мы не сможем достичь поставленной цели. На конституционном уровне должно быть четко выписана компетенция региональных властей. Но этот перечень полномочий должен быть оставлен открытым. Исходя из того, что полномочия центральных органов власти достаточно детально выписаны в Основном Законе, наиболее оптимальным будет предоставление регионам еще и тех полномочий, которые не отнесены к компетенции центральных органов власти, если законом не будет определено иначе. То есть, кроме собственных полномочий, конституционно закреплены и которые не могут быть отменены центральной властью, регионы смогут выполнять и другие функции пока такие функции будут переданы центральной власти специальным законом.

Для недопущения дублирования полномочий, вмешательство органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления областные и районные советы должны получить право на обращение в Конституционный Суд относительно соответствия актов Президента, Кабинета Министров и Верховной Рады Основному Закону.

  • Обеспечение финансовой самостоятельности регионов. Очевидно, что только организационными мерами и передачей полномочий без одновременного решения вопроса материального и финансового обеспечения самостоятельности регионов невозможно осуществить качественный сдвиг на пути к эффективной государственности. Поэтому недаром и очень вовремя главой правительства отмечена необходимость принятия новой редакции бюджетного и налогового кодексов с целью учета новой роли структур местной власти в процессе администрирования налогов. На сегодня формирование налогов и сборов, основные расходы, ключевое обеспечения жизнедеятельности территорий происходит на уровне города, села, поселка. Поэтому в основу тех изменений по децентрализации управления в государстве должно быть положен новый порядок формирования региональных бюджетов - не за счет государственных дотаций и субвенций (когда государство, забирая все у регионов, затем по своему усмотрению решает, кому, сколько и на что выделить средства) , а за счет установленной доли налогов, собранных на соответствующих территориях, за счет выполнения ключевых программ, когда регионы будут учиться зарабатывать сами - их к этому надо приучать, развивать экономическую инициативу.

На что тогда можно рассчитывать?

Что получает государство в целом и каждый регион отдельно в результате внедрения указанных изменений?

Во-первых, каждый будет заниматься своим делом: государство - обороной, национальной безопасностью, международными отношениями, общим нормативным регулированием и т.д., регионы - экономическим развитием (с учетом местных особенностей и интересов), благоустройством, инфраструктурой и т.п., не беря на себя не свойственных своему статуса полномочий.

Во-вторых, самостоятельность регионов в решении вопросов местной жизни с максимальным учетом локальных интересов.

В-третьих, возможность регионов тратить заработанные средства на себя и прекращения спекуляций относительно того, кто именно «кормит» всю страну.

И этот перечень можно продолжать ....

Наши реалии

На сегодняшний день вопрос осуществления этой реформы является вопросом политической воли руководителей государства, явно не хотят отдавать в жертву управляемость регионов. Так еще в апреле 2014 года у Верховной Раде создана Временная специальная комиссия по подготовке законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины во главе с Русланом Князевичем. Перед этой комиссией стояла задача наполнить реальным содержанием местное самоуправление. Однако с проведением через полгода досрочных выборов эта комиссия прекратила свое существование, не дав никакого результата деятельности.

Президентом П. Порошенко через три недели после инаугурации был подан проект Закона о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления), который в ноября 2014 года было им же отозван без рассмотрения парламентом. Это нивелирует озвучены стремление к реформе системы публичной власти.

Наконец-то в апреля 2015 года начала свою работу Конституционная комиссия при Президенте Украины, целью деятельности которой является подготовка системных изменений в Конституцию, среди которых и децентрализация власти.

Как известно из источников в самой Комиссии на ее рассмотрении находится два проекта - так называемые «президентский» и «экспертный». В вопросах децентрализации они имеют одну существенную разницу между собой. Президентский предусматривает создание на базе ликвидирован местных государственных администраций института представителя Президента в регионе, а экспертный проект - института государственного чиновника, назначаемого Кабмином. С точки зрения развития Украины как парламентской государства экспертный проект представляется более логичным, поскольку этот региональный представитель государственной власти будет ориентироваться на правительство, сформированное парламентским большинством. Однако такой подход делает дело децентрализации декорацией - это неэффективная забюрократизированная модель! Вместо сокращения штатов ненужных государственных служащих, мы снова их размножаем: государственных представителей на местах оставляем, но и создаем исполнительные органы советов.

Поэтому важно, чтобы на идея децентрализации, то есть предоставление организационной и финансовой самостоятельности регионам не была искажена на этапе принятия изменений или их реализации. Поэтому призываю активно общественность не быть равнодушным к этому процессу.

Михаил Рябец, Заслуженный юрист Украины, Председатель Совета ОО "Украина без коррупции"

По информации Інформаційного порталу Україна без корупції. www.coruption.net

 

Группы в социальных сетях: Группа Донбасс информационный в ВКонтакте   Группа Донбасс информационный в Facebook   Группа Донбасс информационный в Googleplus   Донбасс информационный в Одноклассниках   Донбасс информационный в Твиттере
Отправить пост в социальную сеть:
Google +


Loading...
stat24.meta.ua
Copyright © 2011 - 2017 | www.donbass-info.com | При копировании информации с сайта активная ссылка обязательна!